פרשנות תכליתית: עע"ם 1966/09 עטון נ' שר הפנים (פסק דין מיום 22.11.2011)

כלל גדול בפרשנות הוא שמונח המופיע בחוקים שונים עשוי לקבל בכל אחד מהם משמעות אחרת, בהתאם להקשר ולתכלית של כל חוק. כלל זה מתקשר לעיקרון הפרשנות השולט במשפט הישראלי והוא עקרון הפרשנות התכליתית: בית המשפט אמנם כבול ללשון החוק, אולם הוא אינו קורא את הטקסט באופן מכאני, אלא בוחר מבין הפרשנויות שיש להן אחיזה בטקסט את זו שמגשימה את התכליות הכלליות של שיטת המשפט ואת התכליות הקונקרטיות של דבר החקיקה. פסק דין עטון מלמד אותנו, שניתן להיצמד לקריאה טכנית מילולית של החוק, ובה בעת להגיע למצב בו אותו מונח מקבל משמעויות שונות – ולא זו בלבד, אלא שהוא מקבל משמעויות שונות במסגרת אותו דבר חקיקה ממש!

פסק דין עטון מלמד אותנו, שניתן להיצמד לקריאה טכנית מילולית של החוק, ובה בעת להגיע למצב בו אותו מונח מקבל משמעויות שונות במסגרת אותו דבר חקיקה ממש!

הנסיבות של פסק דין עטון הן ייחודיות מאוד, אבל מעוגנות היטב במציאות הרגילה של הכיבוש. בשנת 1967 כבשה ישראל את הכפר צור באהר. סמוך לאחר הכיבוש החילה ישראל את המשפט הישראלי על חלקים מהשטח הכבוש, בירושלים וסביבה. מבחינת ישראל הפכו איזורים אלו לחלק בלתי נפרד ממדינת ישראל הריבונית. קו ששורטט על גבי מפה תחם את האיזורים שהמשפט הישראלי יוחל עליהם, ובהם גם הכפר צור באהר. לקו המשורטט על המפה לא היה סימן פיזי בשטח: ההרים והגאיות המשיכו להשתפל דרום-מזרחה, לעבר מדבר יהודה, ללא שום גדר או עמוד גבול שיסמנו את הקו המשורטט במפה. בחלוף השנים התברר, כי הקו הווירטואלי ששורטט בשנת 1967, הותיר חלק מאדמות הכפר מחוץ לשטח עליו הוּחל המשפט הישראלי. על אדמות אלו נבנו בינתיים בתים – חלק מבתי שכונת ואדי חומוס, אחת משכונות הכפר.

כשהקימה ישראל את גדר ההפרדה, תוכננה הגדר מלכתחילה באופן שתחצה את הכפר, בדומה לקו המפריד בין חלקי השטחים שסופחו לישראל לבין חלקי השטחים שלא סופחו. תושבי הכפר עתרו לבג"ץ, ובעקבות העתירה הוסט תוואי הגדר, באופן שכל בתי הכפר הוכללו בצד הישראלי של הגדר.[1] החלטה זו משקפת הכרה במציאות המיוחדת של תושבי אותו מִקטע של ואדי חומוס: אף שפורמאלית הם יושבים בשטחי הממשל הצבאי, אין להם זיקה לשטחים אלו. הם חיים בשוליו של כפר, שרובו ככולו בתחום שסופח לישראל, נושאים (לפחות בחלקם הגדול) תעודות זהות ישראליות, עובדים, לומדים, עושים קניות ומנהלים את כל חייהם החברתיים והכלכליים בתחום שסופח לישראל. משהתקבלה ההחלטה והוקמה הגדר, קיבלה זיקתם של תושבים אלו לישראל מימד פיזי דרמטי: הגדר הפרידה אותם באופן פיזי מהשטחים שלא סופחו לישראל וחסמה כל גישה ישירה משכונת ואדי חומוס לשטחים אלו. במקביל שייכה אותם הגדר לישראל, בחיבוק של תיל שלא ניתן להתעלם ממנו.

העובדה שמרכז חייהם של תושבי מקטע זה של ואדי חומוס הוא בשטחים שסופחו לישראל, הובילה את הממשלה לצעד נוסף בעניינם. בעקבות תביעה שהוגשה בבית הדין לעבודה, הסכימה הממשלה להעניק לתושבי אותה מובלעת, אשר יש להם מעמד של תושבי קבע בישראל, את כל הזכויות הסוציאליות הניתנות לתושבי ישראל.

משפחת עטון היא מהמשפחות החיות באותה מובלעת בוואדי חומוס, שמחוץ לשטח שסופח לישראל. שניים מילדי המשפחה אינם רשומים במרשם האוכלוסין הישראלי. אביהם מחזיק תעודת זהות ישראלית, אולם אמם מחזיקה תעודת זהות של השטחים. שני אחיהם דווקא קיבלו תעודות זהות ישראליות (בתקופה שבה משרד הפנים היה רושם ילדים לפי מעמד אביהם), אולם להם סירב משרד הפנים לתת מעמד של תושבוּת קבע בישראל, שמזכה ברישום במרשם האוכלוסין ובמתן תעודת זהות. הסיבה: הם אינם חיים בישראל. המשפחה, בסיוע המוקד להגנת הפרט, עתרה לבית המשפט נגד החלטה זו. טענתה המרכזית היתה שלפי מדיניות משרד הפנים, המעוגנת גם בפסיקה, כאשר נולד בישראל ילד להורים שרק לאחד מהם יש מעמד בישראל, הילד ירשם בישראל אם ההורה בעל המעמד במדינה מנהל מרכז חיים בישראל. מרכז חיים בישראל נבחן באופן עובדתי, לפי הזיקות של האדם למקום בכל תחומי החיים. מגורים בתחום ישראל הם אחד המרכיבים שנבחנים במסגרת בדיקת מרכז החיים, אולם לא מדובר בתנאי בלעדיו אין. בנסיבות המיוחדות של משפחת עטון, ישנו מרכז חיים בישראל למרות שפורמאלית המשפחה מתגוררת מעבר לקו התיחום של האיזור המסופח. ההחלטות בדבר הסטת תוואי הגדר ובדבר הזכאות לזכויות סוציאליות משקפות את ההכרה שמדובר באנשים שמרכז חייהם בישראל.[2]

בית המשפט המחוזי דחה את עתירת משפחת עטון, שערערה לבית המשפט העליון.[3] בית המשפט העליון דחה את הערעור ברוב דעות (של השופטים לוי וגרוניס), כנגד דעתה החולקת של הנשיאה דאז ביניש.

השופט לוי מנמק את דחיית הערעור באמצעות פרשנות מילולית צרה של החוק. לטעמו, חוק הכניסה לישראל[4] יכול להיות מופעל רק בנוגע למי שמבקש להיכנס לישראל, ומעמד של תושב קבע בישראל ניתן לתת רק למי שמעוניין לשבת דרך קבע בישראל. וכלשונו:

חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952, כשמו כן-הוא, עוסק בכניסה לישראל ובהסדרת מעמדם של השוהים בה אשר אינם אזרחי המדינה. ראשיתו של החוק בכניסה לישראל המוסדרת בסעיף 1(א): "מי שאיננו אזרח ישראלי, תהיה כניסתו לישראל על פי אשרת עולה או על פי אשרה לפי חוק זה". המשכו, בסעיף 1(ב), בשהייה בשטחי המדינה: "מי שאיננו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה או תעודת עולה, תהיה ישיבתו בישראל על פי רשיון ישיבה לפי חוק זה". לדידי, הנחת יסוד ברורה מובלעת בהוראות אלה, והיא כי החוק מחיל עצמו על מי שנמצא בשטח המדינה ולא מחוצה לה.[5]

לדידו של לוי, חוק הכניסה לישראל עניינו בגבולות המדינה; גבול הוא גבול; שטחי הממשל הצבאי הם מחוץ לגבולות המדינה; וכשמדובר בגבולות אין מקום לשטחים אפורים:

פשיטא, למדינת ישראל, ככל מדינה ריבונית, גבולות אשר רק העובר אותם נכנס בשעריה ונמצא על אדמתה. משפחתם של המערערים קבעה את מקום מגוריה מאות מטרים ספורים מגבולה המוניציפאלי של העיר ירושלים. אמת, יתכן כי בנסיבות הללו גם העומד בפתחה של המדינה יחוש עצמו כאילו בא בקרבה. אך לא כך הוא, שכן קו הגבול – גם אם לאחדים נחזה הוא כקביעה נוקשה ושרירותית – רק הוא שביכולתו להצביע על מקום הימצאו של אדם. ובמילים אחרות, זהו טבעו של קו הגבול, "שאנו נמצא תמיד מצדו האחד... או מצדו השני"... [6]

אם חוק הכניסה לישראל מאפשר מתן מעמד בישראל רק למי שעתיד להתגורר בשטחה הריבוני של ישראל, כלל זה חל גם על מתן מעמד בישראל לפי תקנה 12 לתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד-1974,[7] התקנה בגדרה מוסמך שר הפנים להעניק מעמד של קבע בישראל לילד שאחד מהוריו הוא תושב קבע של המדינה:

הניסיון [של ביניש, י"ו] למצוא פתרון לבעיה הקונקרטית אליה נקלעו המערערים, מוביל באופן מעשי לכך שנקבע כי יש להורות למשיב להעניק "רישיון ישיבה בישראל", כמאמר החוק, למי שמעוניין להמשיך ולהתגורר מחוץ לשטח המדינה. לעניות דעתי, תוצאה זו אין בה להגשים את תכליתה של התקנה, והיא אינה מתיישבת עם החוק ממנו שואבת התקנה את תוקפה.[8]

מחרה ומחזיק השופט גרוניס:

החוק הרלוונטי, חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן – החוק) והתקנות שעל פיו, באים להסדיר מעמדו של אדם בישראל ולא מחוצה לה. וכידוע, המערערים 3-2 מתגוררים עם בני משפחתם מחוץ לתחומה של המדינה.[9]

האמנם? האם לשון חוק הכניסה לישראל אינה יכולה לסבול מתן מעמד קבע בישראל לאדם שמתגורר מחוץ לישראל, על מנת שיוכל להמשיך ולקיים במדינה את מרכז חייו, הכרוך בכניסה יומיומית למדינה, ואולי אף בשהייה בשטחה משך מרבית הזמן? האם יש סתירה פנימית במתן זכות לשהיית קבע בישראל לאדם שחדר השינה שלו נמצא מחוץ לישראל אולם מרכז חייו מצוי בה? לא ניתן למצוא בפסק הדין תשובה מנומקת מדוע הדבר לא אפשרי, מעבר להיאחזות החוזרת ונשנית במשמעות המילולית הצרה ביותר של אות היחס "ב" במונח "תושבות קבע בישראל". כשהשופט לוי מתעמת באופן ישיר עם השאלה, תשובתו, בסתמיות, שהדבר "בלתי מתקבל על הדעת":

איני טוען כי מרכז חייו של אדם נמדד אך ורק לפי מקום מגוריו. כאמור לעיל, המציאות שבה נתונים תושבי ואדי חומוס יצרה מצב שבו רבים מהם מנהלים את חייהם גם בשטחה של ירושלים. יחד עם זאת, סבורני כי הענקת מעמד של תושב מכח תקנה 12 למי שמתגורר עם הוריו מחוץ לשטח המדינה, משיקולים של הגנה על שלמות התא המשפחתי – אינה מתקבלת על הדעת.[10]

מה שנראה בלתי מתקבל על הדעת בעיני השופט לוי, ואינו מתיישב עם לשון החוק גם אליבא דהשופט גרוניס, מתקבל על הדעת עד מאוד בעיני המחוקק עצמו ובמדיניות היומיומית של משרד הפנים. בחקיקה הישראלית ובמדיניות היומיומית של משרד הפנים אותו גבול "שאנו נמצא תמיד מצדו האחד... או מצדו השני" מגלה יכולות גמישות מפתיעות.

בחקיקה הישראלית ובמדיניות היומיומית של משרד הפנים אותו גבול "שאנו נמצא תמיד מצדו האחד... או מצדו השני" מגלה יכולות גמישות מפתיעות

כך, למשל, סעיף 7 לחוק הכניסה לישראל קובע, שהכניסה לישראל תהיה אך ורק בתחנת גבול. צו הכניסה לישראל (תחנות גבול), תשמ"ז-1987,[11] קובע את רשימת תחנות הגבול של ישראל. שלוש מהן (גשר אלנבי, גשר אדם ומעבר רפיח) כלל אינן מצויות על גבולותיה הריבוניים של ישראל. בהתאם להסכמי אוסלו, אשרות כניסה לישראל, לפי חוק הכניסה לישראל, יפות לאפשר לבעליהן שהייה בשטחים הכבושים. בפועל, נתינים זרים החיים בשטחים (כגון עובדי הארגונים הבינלאומיים למיניהם) שוהים בהם מכוח אשרות כאלו. האשרות ניתנות להם על מנת שישהו בשטחים, ומאחר שלעתים קרובות הם נכנסים לשטחים דרך גשר אלנבי, הם עשויים שלא לדרוך בטריטוריה ישראלית ולו פעם אחת.

ומה באשר להתנחלויות? בכך מטפל החוק להארכת תקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון וחבל עזה – שיפוט בעבירות ועזרה משפטית). לפי סעיף 6ב(א) של התוספת לחוק:

לצורך החיקוקים המנויים בתוספת [ביניהם גם חוק הכניסה לישראל, י"ו] הביטוי "תושב ישראל" או ביטוי אחר בענין תושבות, מגורים או ישיבה בישראל האמור בהם, יראו אותו ככולל גם אדם שמקום מגוריו הוא באזור והוא אזרח ישראלי או שהוא זכאי לעלות לישראל לפי חוק השבות, תש"י-1950, ואשר אילו מקום מגוריו היה בישראל היה נכנס בגדר ביטוי כאמור.[12]

כלומר, די שתהיה יהודי (או קרוב של יהודי בהתאם להגדרות שבחוק השבות) ושתתגורר בהתנחלות ("האיזור" בחוק זה אינו כולל את השטחים שבתחום הסמכות הטריטוריאלית של הרשות הפלסטינית), כדי שתיחשב ל"תושב ישראל" גם אם אין לך מרכז חיים כלשהו במדינה.

הנה כי כן, כאשר הדבר נחוץ, אין למדינה קושי להתייחס לחוק הכניסה לישראל, לאשרות שהייה בישראל ולתושבות בישראל, כנוגעים גם לכניסה לשטחים הכבושים שלא סופחו לישראל ולשהייה בהם. לעתים הדבר נעשה מכוח חוק הכניסה לישראל עצמו, ללא כחל ושרק. לעתים הדבר נעשה באמצעות הפיקציה החקוקה בחוק להארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (יהודה והשומרון וחבל עזה – שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), פיקציה שאינה חלה על משפחת עטון משום שאין למשפחה את הזיקה הנחוצה לעם היהודי.

אחת התכונות של פרשנות תכליתית, כבר כתבתי, היא שהיא עשויה להביא לכך שאותו מונח יקבל משמעויות שונות בהקשרים שונים. פסק דין עטון מלמד, שפרשנות מילולית, שאינה מנומקת, אלא השופט מתיימר שהיא נכפית עליו הר כגיגית על ידי לשון החוק, מביאה לתוצאה קשה הרבה יותר. היא מובילה לכך שאותו מונח עשוי להתפרש באופנים שונים באותו דבר חקיקה עצמו, כאשר בהקשרים המתאימים לשון החוק מגלה גמישות פונקציונלית ובהקשרים אחרים היא מתבררת כנוקשה ואכזרית.

עו"ד יוסי וולפסון

המחבר הוא עורך-דין ופעיל לזכויות אדם ובעלי-חיים אחרים. בעבר עבד במוקד להגנת הפרט.